初完成了地方官化的质变。
在刺史制度发展的过程中，刺史除了手里本来就有的监察权，也在不断侵蚀其他权力，掌握了一部分行政权与财政权，甚至掌握了军权。
刘辩时代刺史是直接领兵的，刘辩也清楚不能直接给刺史军权，让刺史们都兼任一个校尉职位，让其能够直接领兵作战，完成了刺史与军权的名义隔离。
实际上刺史与军权还是紧密相关，朝廷也需要刺史掌握一定的军权及时镇压地方暴动。
「当今刺史症结在其实权超过朝廷限制，刺史已经成为地方行政系统的一环，与地方相互勾连，难以起到监察地方的作用。」皇甫嵩也点明现在刺史制度的问题，这也是朝廷要对刺史制度进行改革、确立州牧制度的重要原因。
「郡县之中豪强横行而难制，郡国地方也多有分割各地的现象，刺史虽查而不能治。」这也是现行刺史制度的另一个问题，刺史权力已经很大了，但还不够。
究其根本，还在于刺史手里的权力不是朝廷直接赋予的，不能名正言顺地插手到地方行政事务。
继续给刺史扩权？
那刺史也就变成一个权力怪胎，朝廷不可能希望看见这样的场景。
「当今朝廷政令不畅，调度不灵，郡国地方推诿塞责，朝廷政策难以彻底贯通上下。」这也是推动州牧制度确立的重要原因，朝廷的政策难以全面实行下去。
「究其根本，在于郡国众多，朝廷难以一一监督实行，只能放任地方自行处理。当今之计在于确立州级政府，让其对下辖郡县进行直接掌管，若有政令不畅之状，朝廷自可对州级政府进行责问乃至惩处。」皇甫嵩的意思也很明白，过去朝廷找不到人来负责，之后朝廷也就不用跟郡国政府扯皮，出现问题直接找州级政府，剩下的就是地方政府内部问题。
「司空呢？」等皇甫嵩说完，刘辩将目光看向司空张延。
「朝廷近年来多有大型工程，所需甚众，单独郡国难以承接连通————往往需要刺史参与其中调配人力、协调资源，刺史本为监察官，长此以往，刺史亦有州牧之实。」权力对上不对下，但是权力的来源在下不在上，朝廷肯定不会停止目前的大型工程，自然就需要刺史统筹此事。
一次两次还好，时间久了，刺史自然就直接掌握调配人力、协调资源的权力，刺史就能牢牢将自己触手伸进地方政府内部。
「司徒呢？」等到张延发言完毕，刘辩看向司徒刘虞。
「当今郡国